La gobernanza neoliberal
La gobernanza liberal es un concepto de moda dentro de la ciencia política y constitucional de nuestro tiempo. Aparentemente, su aparición se debe al interés de ciertos grupos (clandestinos, no legitimados democráticamente) para buscar soluciones prácticas a la crisis de gobernabilidad de los Estados: las expectativas sociales de los ciudadanos y sus demandas al Estado han aumentado considerablemente y los recursos de éste para satisfacerlas han disminuido, lo que genera un importante grado de frustración y rechazo. Y bajo este pretexto crear las condiciones para una especie de “gobierno mundial en la sombra” que vele por los intereses de las grandes corporaciones empresariales. Las condiciones políticas y económicas que impone el régimen de la globalización modifican los pilares sobre los que se asentaba la acción gubernamental del Estado social: fin de la estabilidad del sistema financiero, crisis energética, abandono del sistema “Breton Woods”, generalización de los intercambios financieros y comerciales y ruptura del consenso social básico. En este contexto, la gobernanza liberal preconiza una redefinición del gobierno tradicional, en un sentido horizontal, donde las funciones del Estado tienen que plegarse ante el nuevo escenario económico y político global. Este escenario, de carácter provisional, requiere una intervención política guiada por los principios de eficacia, flexibilidad y especialización.
La gobernanza recupera una vieja idea liberal que había sido desechada tras la crisis del período de entreguerras: el mercado es una instancia de ordenación no sólo económica, sino también social. Esto no viene a significar, ni mucho menos, que el poder político estatal desaparezca de la escena, únicamente que modifica sus tareas convencionales, enfocándolas hacia la creación de simulacros de equilibrio y seguridad a través de una maquinaria estatal escasa pero a la vez efectiva y funcional. En las nuevas relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado, la acción gubernamental clásica, caracterizada por su verticalidad institucional, debe de transformarse en una gobernanza de tipo horizontal, que intente involucrar a todos aquellos intereses de los actores sociales (léase sindicales y no-gubernamentales), políticos (léase burocráticos) y económicos (léase empresariales), que gestionan la sociedad y la economía. La función clave no es tanto la redistribución de recursos, como la regulación de los problemas políticos y sociales que impiden el “progreso” y el “desarrollo”, lo que implica la formalización de un proceso decisorio dirigido a la mayor eficacia y rentabilidad del “mundo económico” y que debe realizar una simbiosis entre los poderes públicos y los privados.
Como ya hemos dejado entrever, la gobernanza tiene un sesgo fundamentalmente empresarial y trata de reconstruir una “especie de gobierno” a través de novedosas formas de elaboración, ejecución y control de las políticas públicas, que se inscriben en lo que se ha venido a denominar, desde el derecho constitucional norteamericano, como “experimentalismo democrático”. ¡Y tanto! El experimentalismo democrático se inspira principalmente en las prácticas organizativas de las empresas, prometiendo una institucionalización exitosa de los principios de evaluación comparada, ingeniería simultánea y control independiente, que permiten manejar mejor la volatilidad y la diversidad económica de los diferentes niveles del capitalismo global.
Para que esta maniobra sistémica tenga éxito es necesario que la responsabilidad gubernamental aparezca lo más dispersa posible. Aquí entra en juego el principio político, que no jurídico, de la subsidiariedad. Estamos ante un creciente e imparable movimiento de descentralización del poder del Estado, que ahora se reparte en niveles de intervención supranacional o internacional, con el pretexto de establecer una buena administración que pueda relacionarse mejor con la estructura social y económica que lo circunda. Se avanza de esta forma hacia un orden supraconstitucional, integrado por cuerpos intermedios de tipo corporativo (financiero, industrial, empresarial), donde la política retiene una función meramente escolástica de tutelar los intereses creados, fundamentalmente, en torno a la producción y la distribución mercantil, consiguiendo de esta forma relativizar la fuerza legitimadora de la soberanía y la razón constituyente que le son propias a la forma de poder constitucional.
El tercer y último pilar del proyecto de la gobernanza puede describirse de la siguiente manera: la dimensión conflictiva de la política que, en el marco del Estado moderno, adquiría relevancia en la vieja dialéctica entre mayorías y minorías y en la institucionalización de los cuestionamientos de orden político que pudiesen revelar su propia desintegración normativa, es abandonada en favor de un presunto “consenso” y del tan cacareado diálogo (ésta es la tesis “deliberativa” de Habermas). La inclusión de criterios trascendentes y culturales a la hora de establecer los fundamentos de una comunidad política, hace imposible que la cultura “global” mayoritaria pueda identificarse con las culturas políticas nacionales.
Las viejas fronteras políticas del Estado decaen ante esa nueva forma de soberanía: el imperio global, que se conforma por el entrelazamiento de una serie de organismos supranacionales, unidos por la lógica del dominio que caracteriza al complejo institucional, empresarial e intelectual de la economía global. Para evitar la heteronomía del principio democrático, la participación política ciudadana debe de acoplarse al nuevo espacio territorial e institucional donde las decisiones políticas son materialmente adoptadas.
En la teoría, la paulatina disociación entre la soberanía constitucional y el nuevo complejo institucional derivado de la regionalización internacional, no implica el cuestionamiento del principio representativo como fórmula para organizar y legitimar la voluntad del sistema. Sin embargo, en la práctica, los nuevos espacios para la acción política logran flexibilizar la unidad y la coherencia del poder constitucional, que hasta el momento se encargaba de proyectar y legitimar el principio representativo, lo que facilita la inserción de la lógica del liberalismo económico y refuerza la necesidad de establecer nuevos métodos para vincular a los ciudadanos con la voluntad normativa del sistema global.
Las innovaciones en tecnología de comunicaciones y la expansión de internet, en el marco de crecientes demandas de transparencia pública y de fiscalización de la gestión gubernamental, amplían el acceso de los ciudadanos a la información. Se está en presencia, cada vez más, de una “democracia digital” presuntamente a salvo de las manipulaciones de las corporaciones políticas y económicas tradicionales: mientras la democracia representativa e incluso la democracia directa poseen como rasgo común una participación intermitente de los ciudadanos, la democracia participativa digital es una forma de democracia continua. Esto es lo que nos quieren vender los demagogos de la mundialización. Ese ficticio experimento de democracia participativa propone la aparición de nuevos protagonistas para ejercer la acción política. El sujeto de la transformación política reivindicada por la gobernanza ya no es la el pueblo, la ciudadanía o la clase social, auténticos protagonistas de la política democrática de la modernidad, sino un amplio abanico de corporaciones y organizaciones macroeconómicas, lobbies financieros,, confederaciones políticas, grupos de presión, organizaciones no-gubernamentales, organizaciones sindicales y empresariales, etc., en fin, una plétora de grupos sin un pensamiento básico común pero unidos y movidos por una perspectiva ideológica de conjunto en cuanto al objetivo: un capitalismo global sin límites.
La popularidad de la gobernanza es algo notable, habida cuenta de sus implicaciones potencialmente adversas para la democracia: un gobierno compartido entre autoridades democráticamente electas y otras que no lo son, genera muchos interrogantes, como también los genera la idea misma de unos actores que tienen esa capacidad de gerencia mundial, como también la idea de la responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy claras cuando se trata de actores gubernamentales, en cuyo caso deben rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciudadanías, pero que son prácticamente inexistentes cuando se trata de actores privados.
Las implicaciones de la gobernanza potencialmente adversas a la democracia fueron señaladas desde el principio por algunos de sus proponentes. Así, R. Rhodes reconoce que «hay un obvio conflicto entre los principios de la rendición de cuentas en una democracia representativa y la participación en redes que pueden ser abiertas sin estar formalmente sujetas a la rendición de cuentas… Las redes interorganizacionales ya se han extendido y proliferado. Esta tendencia no ha sido debidamente reconocida, aun cuando tiene implicaciones importantes, no sólo para la práctica del gobierno sino también para la rendición de cuentas democrática. La gobernanza, como conjunto sistémico de redes autoorganizadas, es un reto a la gobernabilidad (governability) porque las redes devienen autónomas y resisten al gobierno central; están llamadas a convertirse en el primer ejemplo de gobernar sin gobierno».
El concepto original de gobernanza importado del mundo anglosajón es equivalente a lo que aquí llamamos gobernanza liberal. La tradición liberal anglosajona, defensora de las libertades, derechos y garantías de los individuos, partidaria de un Estado con funciones limitadas, recelosa del excesivo intervencionismo gubernamental en la vida y las actividades de las personas, se refleja con claridad en el concepto de gobernanza, tal como ha sido promovido en los últimos años por pensadores neoliberales, partidos y gobiernos afines a la tradición liberal, y también por algunos organismos multilaterales del mundo occidental. Dicho metafóricamente, el fenómeno de la gobernanza registra el debilitamiento del poder estatal nacional, que toma el nombre tan llamativo de “vaciamiento del Estado” y registra a su vez el fortalecimiento de los poderes económicos supranacionales e internacionales.
El principio de la gobernanza de cuño liberal es sencillo: a mayor desarrollo o autonomía de la sociedad económica, menor posibilidad del gobierno para gobernar la sociedad por sus propios medios, y, como corolario, mayor necesidad de incorporar a los poderes macroeconómicos en el proceso directivo de las sociedades: los gobiernos nacionales abandonan su antiguo papel de mando universal para asumir el nuevo papel de agencia de coordinación de los poderes socioeconómicos.
Para los neoliberales, en esta suerte de “trade-off” o juego de “suma cero” entre el poder estatal y los poderes económicos, el debilitamiento del primero es un estado deseable de los asuntos públicos, toda vez que la sociedad económica posee suficientes reservas de energía y capacidades para salir adelante y prosperar por ella misma, reservando al gobierno el papel más bien modesto de agencia de coordinación de los nuevos poderes.
La gobernanza global es una propuesta compleja y con muchas variantes, pero sus principales características no son tantas: descentralización de los poderes gubernamentales, transferencia de facultades a agencias internas o externas, contratos en red, promoción de la calidad, la planificación estratégica y otros paradigmas de la cultura corporativa empresarial, empleo de mecanismos de mercado o cuasi mercado, flexibilización de la fuerza de trabajo, evaluación del desempleo y, quizá la característica más importante, conceptualización del ciudadano como cliente/consumidor.
Sobre estas premisas, la gobernanza de cuño liberal, o nueva gobernanza, es un paradigma promovido activamente hoy en todo el mundo. En su versión más moderada, se limita a la transferencia estructural de facultades a diversos tipos de agentes, tanto dentro del propio gobierno como de la sociedad civil, incluidos los organismos no-gubernamentales y las empresas privadas. En su versión más radical no se limita a la sustitución del Estado-centro por el Estado-coordinador, sino que plantea la completa privatización de la gobernación, según la fórmula de “gobernar sin gobierno” a la que se refería Rhodes, quien veía en las redes interorganizacionales autoorganizadas la primera expresión de esta tendencia. Gobernar sin gobierno, por supuesto, es una fórmula que desborda incluso los marcos del liberalismo, tanto del clásico como del neoliberalismo; su primigenio referente filosófico ya no sería John Locke, sino más bien Friedrich Hayek.
Ciertamente, la utopía de una “democracia universal” nos reenvía nuevamente al mundo de las elecciones, las consultas, los refrendos, la participación ciudadana, el federalismo comunitario, los partidos, los políticos y los gobiernos que gobiernan y no sólo coordinan, es decir, a todo aquello que es más o menos cuestionado, o rechazado, por el modelo de la nueva gobernanza. Tal vez debamos volver la vista, precisamente, a la política a través de un sentido clásico de lo político.
